Viimasel ajal on meedias ilmunud artikleid, kus viidatakse, et kinnisvaraarendajad nõuavad või suisa ähvardavad kohalikke omavalitsusi kohtuga, kui nende ehitamissoove ei täideta. Sellistes olukordades on lihtne arendajaid kritiseerida, keskendudes suurtele linnaehituslikele ideedele ja üllatele eesmärkidele.

Samas vaikitakse maha või unustatakse midagi tunduvalt olulisemat – varasemad laiapõhjalised kokkulepped avalikkusega ehk üldplaneering, ütleb jurist Raimo Klesment.

Mis on üldplaneering ja miks see on kohalikule omavalitsusele oluline?

Üldplaneering on kohaliku omavalitsuse olulisim dokument, mis suunab ruumilist arengut. Üldplaneering määrab omavalitsuse ruumilise arengu põhimõtted ja suunad, sh kuidas ja miks mingis piirkonnas ehitatakse.

Üldplaneeringu koostamisel ei pea lähtuma omandist, kuid samas ei tohi teha võimatuks kinnisasja kasutamist selle senisel otstarbel. Õiguslikult tähendab see, et üldplaneeringu alusel saab seada kitsendusi eelkõige maakasutamise ja ehitustingimuste suunamiseks. Kohalikul omavalitsusel on kohustus hoida üldplaneering ajakohane, seda tuleb üle vaadata iga viie aasta tagant.

Miks on üldplaneering kinnisvaraarendajale oluline?

Arendaja (olgu selleks kortermaja, äri- või tootmishoone rajamise huviline) vaatab linnas või vallas ringi ja valib asukoha, kuhu on võimalik rajada temale sobivat ehitist.

Piiravateks asjaoludeks on arendajale eelkõige võimalus omandada kinnistu, mõistlik juurdepääs kinnistule ja üldplaneeringuga ettenähtud arengusuund. Kinnisvara arenduse edukuse mõõdikuks on eeldatav ehitusmaht. Mida rohkem on võimalik ehitada kinnistu pindala ühe ühiku (m2) kohta.

Ajad, kus arendaja omandas kinnistu, et suruda peale oma nägemust parimast lahendusest hoolimata sellest, kas see läheb kokku üldplaneeringuga, on möödas. Kui üldplaneering näeb ette juba mingi lahenduse, siis selle muutmist arendajad pelgavad. Üldplaneeringu muutmisel muutub arenduse ajakava ettearvamatuks ja planeeringu koostamise tulemus sõltub rohkem kohalikust omavalitsusest kui maaomanikust. See muudab kehtiva üldplaneeringu ja selles sisalduvad tingimused äärmiselt oluliseks.

Kinnistu omandamine on oluline investeering. Kinnisvaraarendajad teevad selle investeeringu reeglina konkreetset äriplaani silmas pidades. Enne kinnistu omandamist hindavad arendajad selle arenduspotentsiaali, sh ehitusõiguse tingimusi. Eelduslik ehitusmaht arvutatakse üldplaneeringu alusel.

Üldplaneeringule tuginedes usaldab arendaja kohaliku omavalitsuse ja avalikkuse laiapõhjalist kokkulepet (sh maakasutamise ja ehitamise tingimusi) teda huvitava piirkonna kohta. Tõsi, erinevates üldplaneeringutes on usaldatavad tingimused üsna erinevad. Mõni üldplaneering määratleb üsna täpselt ehitamise tingimused, teine aga jätab detailplaneeringu või ehitusprojekti koostamisele ulatusliku sisustamist vajava ruumi.

Väärarvamused ja probleemid praktikas

Üsna tavaline on, et linnalises keskkonnas tuleb koostada detailplaneering. Detailplaneering koostatakse üldplaneeringu elluviimiseks ja ruumilise terviklahenduse loomiseks lähiaastate perspektiivis. Ka detailplaneeringu alusel võib seada kinnisomandile kitsendusi, sh piirata üsna täpselt ehitamise tingimusi. Kuid nimetatud kitsenduste seadmine ei ole piirideta.

Kohalikul omavalitsusel on ruumilise planeerimise otsuste tegemisel ulatuslik kaalutlusõigus. Selle teostamine on õiguspärane, kui omavalitsus järgib talle seadusega antud volitusi, kaalutlusõiguse eesmärki ja õiguse üldpõhimõtteid, arvestades olulisi asjaolusid ja kaaludes põhjendatud huve. 

See tähendab ka, et kui omavalitsus kaldub kõrvale detailplaneeringu koostamise taotlusest ja ei arvesta arendaja huve, peab kõrvalekaldumine olema selgelt põhjendatud. Kaalutlusõiguse teostamist õiguspärasust saab vajadusel kohtumenetluses kontrollida.

Viimasel ajal on hakatud unustama, et detailplaneeringute koostamisel tuleb juhinduda muu hulgas kehtivast üldplaneeringust. Isegi kui üldplaneeringulahendus tundub vananenud või ei sobi uuenduslike linnaehituslike ideede või kaasaegsete rohe-eesmärkide elluviimiseks, peab üldplaneeringut järgima.

Üldplaneeringut ei saa kõrvale jätta ilma seda kehtetuks tunnistamata või uut üldplaneeringut kehtestamata. See on lai ühiskondlik kokkulepe, mis peegeldab eri osapoolte kompromisse üldplaneeringu kehtestamise ajal. Riigikohus on leidnud, et erinevate huvide tasakaalustamine ja maakasutusviiside kokku sobitamine tervikliku ruumilahenduse loomiseks on planeeringute ülesanne. 

Planeerimisseaduse järgi on võimalik muuta üldplaneeringut, kehtestades uue üldplaneeringu samale territooriumile. Samuti võimaldab seadus erandlikumaid lahendusi, nt üldplaneeringu teemaplaneeringu, kohaliku omavalitsuse eriplaneeringu või üldplaneeringut muutva detailplaneeringu koostamist. Siiski kehtib üldreegel, et kui üldplaneering ei vasta enam omavalitsuse ja avalikkuse ootustele, tuleks üldplaneeringus muudatuste kavandamiseks koostada uus üldplaneering.

Kohalik omavalitsus ei saa ka arendaja üldplaneeringu kohase detailplaneeringu algatamise taotlusest erinevat planeeringulahendust koostama asuda, eriti kui see on üldplaneeringut muutev. Samuti ei saa omavalitsus oluliselt muuta detailplaneeringu planeeringu koostamise eesmärki selle koostamise ajal.

Praktikas esineb mitmeid väärarvamusi üldplaneeringu muutmise kohta. Näiteks arvatakse vääralt, et kehtivat üldplaneeringut saab täpsustada arengukava või strateegiaga:

• arengukava peetakse korralduslikku laadi haldusorgani siseseks dokumendiks. Parimal juhul sisaldab see mittesiduvaid juhiseid, mida saab arvestada edasiste ruumiliste otsuste tegemisel. Näiteks võib arengukava näha ette investeeringute tegemist, et vähendada autode kasutamist. Sel juhul oleks arengukava üldplaneeringut koostades üheks põhjenduseks, et planeerida uusi ühistranspordi terminale;
• strateegia on õiguslikult nõrgalt siduv dokument, kus määratakse pikemaajalised eesmärgid. Strateegiad võivad olla aluseks arengukavade ja planeeringute koostamisele. Näiteks võtab omavalitsus pikemaajalise eesmärgi suurendada jalgrattakasutust. Järgneva sammuna tuleks ette näha arengukavaga juhised eelarveliste vahendite kavandamiseks ja rattateede rajamiseks. Sellise strateegia väljundiks saaks üldplaneeringu koostamisel olla eesmärk planeerida jalgrattateede võrgustik. Üldplaneeringuga lahendatakse eelkõige ruumilised vajadused (maaressurss) ja täiendavalt võib selgitada nõudlust rattateede järele (uuringute ja avalike aruteludega).

Kehtivat üldplaneeringut ei saa täpsustada hoonestuskavade, struktuurplaanide või muude ruumiliste visioonidega. Need dokumendid muutuvad üldplaneeringu osaks ja saavad õiguslikult siduvaks, kui need kehtestatakse koos üldplaneeringuga.

Üldplaneeringust ei saa mööda minna ka kõige üllama idee nimel

Ruumilise planeerimise, sh üldplaneeringu koostamise eesmärk on tingimuste määramine ühiskonnaliikmete vajadusi ja huve arvestava elukeskkonna rajamiseks. Üldplaneeringu koostamine võtab kaua aega eelkõige seetõttu, et püütakse leida tasakaal erinevate ühiskonnaliikmete huvide vahel. 

Üldplaneeringu kehtestamisega muutuvad planeeringu koostamisel kokku lepitud tingimused kõigile siduvaks. Avatud menetlusega kokkulepitud tingimused on sedavõrd olulised, et nendest ei saa mööda minna, isegi kui mõni ametnik või poliitik soovib ellu viia uuenduslikke ja erakordseid ideid. Kõik ideed, mis nõuavad avalikku ressurssi ja mõjutavad eluruumi, peavad olema avalikkusega läbi arutatud ja nende elluviimises tuleb saavutada kokkulepped.

Üldplaneeringust mööda minemine omavalitsuse poolt oleks võrreldav diktatuuriga. Tulemus sarnaneks sundvõõrandamisega, kuid sellel puuduks seadusest tulenev õigustus. Ka kõige üllamad ideed väärivad õiguspärast elluviimist.